Ex director de Presupuestos afirma que Chile tiene el desafío de pensar su política económica más allá de lo fiscal: "La disciplina fiscal ha sido muy importante para Chile en los últimos 25 años, pero tenemos que ampliar nuestra visión e instrumental macroeconómico". "El balance estructural promedio para los cuatro años del actual gobierno será de alrededor de -1,2% del PIB, lo que se compara con un -0,4% del PIB promedio para los cuatro años del gobierno anterior".
El subdirector de Gobernabilidad y Desarrollo Territorial de la OCDE y ex director de Presupuestos del gobierno de Ricardo Lagos, Mario Marcel, enjuició el debate entre el gobierno actual y el anterior respecto del manejo del gasto fiscal.
"Chile ha mantenido una política fiscal responsable en lo esencial durante muchos años. Desde hace doce años que esa política se apoya en una regla fiscal estructural, que facilita la comprensión de la dirección de las decisiones de política que toman las autoridades".
Agrega: "El resultado de estos esfuerzos, compartidos por gran parte del espectro político, es una deuda pública muy baja, bajos costos de financiamiento para el sector público y privado y mecanismos de amortiguación y protección social frente a shocks externos. Estos logros destacan especialmente en la comparación con muchos países avanzados que han enfrentado grandes problemas fiscales en los últimos años".
Uno de los cerebros detrás de la construcción de la regla de superávit estructural e integrante de la Comisión Corbo va más allá y plantea que Chile tiene el desafío de pensar su política económica por sobre lo fiscal.
-¿Qué le parece el debate que se ha generado en torno a la revisión de las cuentas fiscales estructurales que hizo la Comisión Corbo en la que usted participó?
-Entiendo la discusión actual como una respecto del grado de responsabilidad fiscal con que han operado distintos gobiernos. Más allá de los argumentos que se han cruzado, creo que este debate revela que la responsabilidad fiscal sigue considerándose como un valor importante de la política macroeconómica.
Balance estructural: "Pudo haber bajado en 2009, pero era lo que se necesitaba"
-El ministro de Hacienda, Felipe Larraín, ha usado la revisión del déficit estructural a 3,2% para acusar un deterioro de las cuentas fiscales. Y, por otra parte, Alberto Arenas, ha acusado a la actual administración por el manejo fiscal. ¿Quién tiene la razón?
-Todos quienes participamos en la comisión presidida por Vittorio Corbo lo hicimos con un espíritu profesional y sin agendas políticas. Nuestro propósito fue revisar la metodología de cálculo del balance estructural de acuerdo a las buenas prácticas en aplicación en el mundo, con el propósito de que la política fiscal chilena pudiera apoyarse en un indicador transparente, estable y fácil de entender. Cuando esta metodología arrojó un déficit estructural de 3,2% del PIB para 2009 ello reflejó con mayor claridad la política fiscal anticíclica que había aplicado el gobierno en aquel entonces.
En su informe, la comisión, lejos de criticar dicha política, concluyó que ésta había sido adecuada frente a la crisis financiera internacional. No conozco a ningún organismo internacional, analista, académico o político que sostenga que Chile debería haber seguido una política fiscal distinta. El balance estructural puede haber bajado en 2009, reflejando una política fiscal expansiva, pero esa era la política que la economía chilena necesitaba en esa coyuntura.
-Guillermo Larraín afirmó que se deben revisar las cuentas fiscales, ya que en el cálculo que hizo la comisión Corbo se consideraron ingresos tributarios transitorios como permanentes. ¿Está de acuerdo?
-No conozco las declaraciones de Guillermo, pero creo que es mala idea cambiar continuamente las estadísticas fiscales porque ello termina comprometiendo su credibilidad. Hay una forma mucho más simple de hacer el argumento sobre las modificaciones tributarias transitorias: del déficit estructural del 3,2% del PIB en 2009, dos quintas partes correspondieron a medidas tributarias transitorias para cuya reversión lo único que tenía que hacer el gobierno era dejar que se aplicara la ley correspondiente, lo que en definitiva ocurrió.
El esfuerzo del nuevo gobierno, por tanto, partió de ahí en adelante. Esto es más claro y simple que estar ajustando el indicador de balance estructural, porque medidas fiscales que se anuncian como transitorias a veces no lo son, como ha ocurrido con las rebajas de impuestos en Estados Unidos o los aumentos de impuestos en los paquetes de ajustes de países europeos.
Cuando trabajó la comisión Corbo preguntamos a diversos organismos y expertos si en algún país se descontaban medidas tributarias transitorias del balance estructural y comprobamos que nadie lo hacía por las mismas razones de transparencia y simplicidad. Si esta discusión se hubiera traído a Europa, estoy seguro de que aún no habría acuerdo fiscal para el sostenimiento del Euro.
"Equilibrio estructural: Se sugirió una meta más ambiciosa, pero ya no se hizo"
-¿El gobierno actual desaprovechó los fuertes ingresos del cobre para avanzar a un balance estructural?
-Dado que los ingresos estructurales se calculan tomando en cuenta la producción y costos de la minería y ajusta por las fluctuaciones de corto plazo en el precio del cobre, esta discusión es independiente de cómo han evolucionado los precios spot del cobre. El gobierno actual se fijó como meta llegar a un balance estructural de -1% del PIB al final de su período argumentando que eso era lo factible de hacer debido a las necesidades de la reconstrucción posterior al terremoto y a la inestabilidad económica externa. En diversos informes, la OCDE y otros analistas sugirieron adoptar una meta más ambiciosa, por ejemplo, de equilibrio estructural, pero ello ya no se hizo.
-¿Pero le parece adecuado el déficit fiscal estructural de 1,2% proyectado para el 2014 o cree que se podría hacer un esfuerzo mayor?
-Con el balance estructural de -1,2% del PIB proyectado para 2013, el balance estructural promedio para los cuatro años del actual gobierno será de alrededor de -1,2% del PIB, lo que se compara con un -0,4% del PIB promedio para los cuatro años del gobierno anterior. Eso es lo que arrojan las cifras, calculadas con la misma metodología.
-¿El próximo gobierno debe comprometerse con el cierre del déficit estructural?
-De acuerdo a la ley, el próximo gobierno debe definir su política fiscal, en términos de balance estructural en los primeros seis meses de su mandato. Desde mi punto de vista, la futura meta fiscal debería basarse en un análisis de más largo plazo de sostenibilidad fiscal, que considere un nivel deseable de deuda pública neta y tome en cuenta el perfil de riesgos que enfrentan las finanzas públicas
-¿Que el crecimiento del gasto sea menor que el PIB tiene algún efecto en la política fiscal?
-La relación entre el gasto público y el PIB refleja el tamaño del Estado, lo cual desemboca rápidamente en un debate ideológico. La regla de balance estructural, al fijar los límites del gasto sobre la base de los ingresos cíclicamente ajustados, que pueden cambiar como producto de cambios en la carga tributaria, permite evitar que se mezcle la evaluación de la conducción macroeconómica con un juicio ideológico.
-¿Que se quiera gastar menos que la expansión del producto no va en contra con la lógica anticíclica con la que partió la regla de política fiscal chilena?
-La lógica anticíclica es permitir que funcionen los estabilizadores automáticos del presupuesto y que existan cláusulas de salida para casos excepcionales de inestabilidad. La relación entre el crecimiento del gasto y del PIB tiene poco que ver con esto.
Hay que extender los principios de transparencia y efectividad...
-¿Cuáles son los desafíos que el país tiene en materia de institucionalidad fiscal?
-Creo que hay tres desafíos principales. El primero es darle respaldo legal y político al Consejo Fiscal, de modo que éste no responda a un ministerio o una autoridad política, sino a la ciudadanía y sus representantes. El segundo es extender los principios de transparencia y efectividad al conjunto de las políticas financiadas con recursos fiscales, no sólo a los programas de gasto; para esto es importante que los gastos tributarios, las políticas públicas y las regulaciones sean adecuadamente evaluados. El tercero es adecuar la fiscalidad a nivel subnacional a la realidad de un país que no puede seguir funcionando con los actuales niveles de centralismo.
Más allá de esto, creo que Chile tiene el desafío de pensar su política económica más allá de lo fiscal. La disciplina fiscal ha sido muy importante para Chile en los últimos 25 años, pero tenemos que ampliar nuestra visión e instrumental macroeconómico, así como elevar el potencial de crecimiento inclusivo de nuestra economía.
-¿Cuáles son las características que debería tener el Presupuesto 2014 en el actual contexto económico?
-De acuerdo a los compromisos del gobierno actual, el presupuesto para 2014 debería contemplar un balance estructural de -1% del PIB. La gran incógnita es cómo se ajustará la estimación del precio del cobre de largo plazo dadas las diversas visiones que existen sobre el comportamiento futuro del precio del metal, lo que incidirá directamente en el nivel del gasto.
