Francisco Gallego, UC: "Tenemos buenas políticas sociales, pero pueden estar desincentivando que la gente salga de la pobreza"

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El tema lo tiene inquieto, tanto que confiesa que ha incentivado a algunos de sus alumnos del Instituto de Economía en la Universidad Católica a que hagan su tesis en esa materia a ver si descubren pistas. Es que para Francisco Gallego, doctor del MIT y director de J-PAL Latinoamérica -la red global de académicos dedicados a testear políticas para reducir la pobreza- es clave saber si las políticas sociales que Chile está implementando están cumpliendo su objetivo o creando trampas de pobreza.

Más que centrarse en si es bueno o malo dar un bono, en qué instrumento usar o si conviene extender los beneficios a la clase media, el economista considera que en el debate sobre las políticas sociales ésa es la pregunta más importante que se debe responder.

-¿Cómo se crea una trampa de pobreza?

-Se relaciona con la salida de los programas y el retiro de los beneficios. Un ejemplo es el programa P 900 que ayudaba a las escuelas más precarias por sus condiciones y la situación socioeconómica de sus alumnos. Una vez miré los datos y ninguna escuela dejaba el programa, porque si mejoraban perdían beneficios. Cuando no hay incentivo a salir, generaste una trampa.

La pregunta es si se están creando incentivos para lo que técnicamente se llama trampas de pobreza: como recibo tanto de las políticas públicas, si me esfuerzo por mejorar mi situación, pierdo todo.

-¿Qué es lo que debería hacerse entonces?

-Deberíamos pensar en un retiro más lento de los beneficios. De lo contrario, se puede terminar con una política inefectiva que no saca a la gente de la pobreza, porque cuando se supera cierto umbral de ingreso se pierde todo apoyo y la gente tiene que partir de cero de nuevo. En ese mundo se generan los incentivos perversos que creo son los que le preocupan a la ministra Matthei.

Lo que podría hacerse es que cuando se supere el umbral, acompañar un poquito menos pero no retirar del todo. Y ahí hay cosas innovadoras. En la comisión Meller, Dante Contreras y el hoy presidente del Banco Central, Rodrigo Vergara, plantearon un subsidio al empleo para personas pobres que lograran un trabajo formal: el empleador ponía un peso, el Estado otro. Y ese aporte adicional del Estado va cayendo de acuerdo al nivel de ingreso de la persona.

-¿Las políticas que tenemos hoy crean trampas de pobreza?

-No lo sabemos. Pero en un país que está creciendo y que tiene una distribución del ingreso relativamente plana como el nuestro, que se pega un salto sólo en los últimos quintiles, es súper importante que no baje la pobreza porque de alguna manera la gente se queda atrapada en los programas sociales.

La caída de la pobreza solía ir acompañada del crecimiento económico: cuando era alto, la pobreza bajaba muy rápido; pero cuando ralentizaba, claramente bajaba menos. Pero en los últimos años, entre 2009 y 2011, tenemos cierto crecimiento económico y la pobreza no bajó tanto. Y ahí está la pregunta que levantó Sergio Urzúa (economista del CEP y profesor de las universidades de Chile y Maryland), es cuánto de esta caída más acotada en la pobreza de los últimos años tiene que ver con que a lo mejor estamos teniendo un conjunto de buenas políticas sociales que son generosas, pero que de alguna manera pueden estar desincentivando que la gente salga de la pobreza. Tenemos que ver si esto está pasando y pensar en soluciones.

-El debate sobre cuánto ha bajado realmente la pobreza lo tuvimos cuando se conoció la Casen...

-Esa fue una discusión impresionante por lado y lado. Unos manejaron un poquito alegremente las cifras; los otros hicieron un escándalo de ese poquito. Todo eso hizo que la gente, los pobres, terminaran desconfiando de la Casen y la encuesta no tiene nada que ver con eso. Incluso gente educada dice que hay que reformar la Casen. Creo que hay un costo de esta discusión para las políticas sociales que no es trivial.

-¿Cómo asegurar entonces que los programas cumplan su objetivo?

-Mi impresión es que en general no tenemos buenas evaluaciones. Hemos perdido oportunidades desde la jornada escolar completa, la subvención especial preferencial, el posnatal femenino, el ingreso ético familiar. Podríamos haber partido con grupos chicos, haber visto qué pasaba y probablemente tendríamos políticas sociales mejores que las que tenemos. La lógica que se impone es que alguien se le ocurre una política por buenas intenciones y razones conceptuales, pero su implementación no es trivial. Lo vimos con el Transantiago, que era una buena idea pero cuando salió al mundo de la realidad ya vemos lo que pasó.

-¿La falencia entonces es que todo se define en el proyecto de ley?

-Es que no se sabe en verdad si están teniendo los impactos que se esperaban. En la discusión legislativa cada parlamentario dice lo que le parece, sin que exista ninguna evaluación de cómo es mejor hacerlo. En los 18 meses que duró la discusión legislativa del ingreso ético familiar podríamos haber probado en un grupo chico y aprendido, por ejemplo, que en vez de darle puntaje a los niños con mejores notas de cada curso era mejor hacerlo con quienes superan sus propias notas del año anterior. Pero eso no se hace porque hay una concepción que las políticas son blanco o negro.

¿Focalizar o universalizar?

A la hora de debatir sobre si extender o no algunos de los beneficios sociales a la clase media, como ocurrió con el último bono, el académico llama la atención sobre lo importante de mirar la distribución del ingreso.

"En Chile los beneficios se concentran en el 40% más pobre, pero como la distribución del ingreso es bastante plana, la diferencia entre quienes están en las inmediaciones de esa cifra no es significativa. A veces en esa clase media hay $20 mil de ingreso per cápita de diferencia, lo que no es un cambio relevante", explica.

-¿Qué impacto tiene esto para el umbral de corte que define quiénes reciben los beneficios?

-Focalizar permite optimizar recursos que siempre serán pocos y para eso hay que hacer un corte usando algún instrumento que mida vulnerabilidad. Pero como los métodos para ello no son exactos, es posible que una serie de puestos en ese ranking que están próximos en verdad sean equivalentes. Además, en torno al umbral de corte la gente se mueve para todos lados y los que traspasan ese límite tienen una alta probabilidad de caer de nuevo en la pobreza. No tiene sentido que se le estén quitando y luego agregando beneficios a alguien que está en la vecindad de ese puntaje porque aleatoriamente salió de la pobreza.

-¿La idea entonces es pensar en tramos más amplios?

-Se puede pensar en tramos, pero no es evidente cómo hacerlo. En Indonesia se probó algo novedoso, que fue que junto con una encuesta tipo ficha de protección social se sumó la posibilidad de que la propia comunidad ayudara a identificar a quienes necesitan ayuda social. Y aunque el método de la encuesta logró marginalmente mejores resultados, la gente prefería un método en el que pudieran participar. Y eso nos lleva a lo que pasó hace poco en Isla de Maipo: fueron los propios vecinos los que denunciaron a quienes estaban arrendando las viviendas sociales. Entonces si lo que preocupa es la manipulación o subdeclaración de datos, se puede pensar en cómo agregar la participación de la comunidad.

-¿Hay riesgos de que el debate sobre incluir a la clase media deje de lado a los más pobres?

-Probablemente los desafíos son mucho más difíciles cuando tenemos más gente moviéndose al medio, pero que no se nos olviden los otros. Ese 4% de gente pobre indigente está ahí y tenemos que tener políticas que los atiendan.

Y eso nos lleva a algo súper importante: hay políticas sociales que tienen que ser estables y no depender del nivel de ingreso. Por ejemplo, quienes viven en campamentos o las personas que tienen bajo nivel de estudios probablemente tienen condiciones de bajo capital social que no van a cambiar incluso si ganan más plata, se cambian a una población y tiran para arriba. Ahí hay que dar un apoyo estable y no retirarlo porque logren mayores ingresos, porque la falla fundamental del bajo capital humano o de lo que significa criarse en un campamento no se va corregir sólo con plata.